С принятием законопроекта будет решена проблема правового регулирования сроков путем установления конкретных указаний на момент начала и окончания срока.
III. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах в зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия законопроекта
Конституция Республики Казахстан не во всех случаях устанавливает начало исчисления и окончание указанных в ней сроков и не конкретизирует, с какой даты или наступления события определяется начало исчисления и окончание сроков. В действующем праве республики также не закреплены правила исчисления сроков, установленных в Основном законе. Это может вызвать затруднения при применении норм Конституции в деятельности государственных органов и должностных лиц.
Конституционно-правовая значимость сроков заключается в упорядочении общественных отношений и создании механизма реализации положений и норм Конституции. Конкретными сроками, закрепленными в Основном законе, лимитируется возможность ограничения уполномоченными органами и должностными лицами прав человека и гражданина, создаются предпосылки для гарантирования свободы личности. Ими также определяются периоды деятельности отдельных государственных органов и должностных лиц, начало и окончание осуществления ими своих полномочий, а также взаимодействие ветвей государственной власти в условиях действия системы сдержек и противовесов. Соблюдение этих сроков является одним из условий обеспечения режима конституционной законности.
При рассмотрении вопроса о сроках, установленных в Основном законе, необходимо исходить из принципа высшей юридической силы и прямого действия Конституции на всей территории Казахстана (пункт 2 статьи 4 Конституции).
Президент Республики Казахстан подписывает представленный Сенатом Парламента закон в течение одного месяца, обнародует закон либо возвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования (пункт 2 статьи 44), при этом месячный срок предусмотрен исключительно для стадии подписания Главой государства закона, представленного Сенатом Парламента.
Данный срок следует исчислять со дня получения Президентом Республики закона, а заканчивается этот срок в соответствующий день (число) следующего месяца. Если окончание срока приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в последний день этого месяца.
Подпунктом 2) пункта 2 статьи 54 Конституции предусмотрено, что Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики, в месячный срок со дня направления возражений. Несоблюдение этого срока означает принятие возражений Президента.
Между тем пункт 3 статьи 59 Основного закона устанавливает проведение очередных сессий Парламента один раз в год, начиная с первого рабочего дня сентября и по последний рабочий день июня. Под рабочими днями в контексте этой конституционной нормы следует понимать дни, которые не являются выходными или праздничными (национальный и государственные праздники).
В соответствии с нормативным постановлением Конституционного Совета Республики Казахстан месячный срок, отведенный для повторного проведения Палатами Парламента обсуждения и голосования по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики, прерывается, если он по времени не совпадает с сессионным периодом работы Парламента.
В пункте 4 статьи 19 Конституционного закона Республики Казахстан от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» этот вопрос отчасти решен следующим образом: «если сессия Парламента закрывается до истечения срока, в течение которого закон может быть возвращен Президентом, закон возвращается Президентом в первый день очередной сессии Парламента».
Содержащееся в подпункте 2) пункта 2 статьи 54 Конституции словосочетание «со дня направления» означает, что началом месячного срока, отведенного для повторного проведения Палатами Парламента обсуждения и голосования по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики, является день направления Главой государства своих возражений. Этот срок заканчивается в соответствующий день (число) следующего месяца. Если окончание срока приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в последний день этого месяца.
В пункте 3 статьи 51 Конституции установлено, что «внеочередные выборы депутатов Парламента или Мажилиса Парламента проводятся в течение двух месяцев со дня досрочного прекращения полномочий соответственно Парламента или Мажилиса Парламента». Моментом начала срока, в течение которого должны быть проведены внеочередные выборы депутатов Парламента или Мажилиса Парламента, является день введения в действие акта Президента Республики о роспуске Парламента или Мажилиса Парламента. Этот срок заканчивается с истечением двух месяцев. Если окончание срока приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в последний день этого месяца.
Конституционный Совет выносит свое решение в течение месяца со дня поступления обращения. Этот срок по требованию Президента Республики Казахстан может быть сокращен до десяти дней, если вопрос не терпит отлагательства. Названная конституционная норма определяет период времени, в течение которого Конституционный Совет рассматривает и принимает решение по поступившему обращению. В этой связи срок, установленный пунктом 3 статьи 73 Конституции, заканчивается в соответствующий день (число) следующего месяца. Если окончание срока приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в последний день этого месяца.
Конституционное положение «этот срок по требованию Президента Республики может быть сокращен до десяти дней» следует понимать в строго календарном значении, то есть этот срок истекает в последний день установленного периода.
IV. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций
1. Проверка на соответствие законопроекта Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан
Настоящий законопроект направлен на совершенствование регламентации вопросов исчисления сроков в конституционных законах Республики Казахстан, предлагаемые поправки положительно скажутся на деятельности институтов государственной власти и управления.
Это позволяет сделать вывод о том, что предлагаемый законодательный акт полностью соответствует Конституции Республики Казахстан, провозгласившей Республику Казахстан демократическим, светским, правовым и социальным государством.
Законопроект также не вступает в противоречие с обязательствами Республики Казахстан, взятыми в ходе заключения международных договоров с другими государствами.
2. Оценка правовых и социально-экономических последствий принятия законопроекта
Наступление отрицательных правовых и социально-экономических последствий в случае принятия настоящего законопроекта не предполагается. Напротив, с принятием законопроекта будет решена проблема правового регулирования сроков путем установления конкретных указаний на момент начала и окончания срока. Предполагаемые изменения направлены на совершенствование действующего законодательства Республики Казахстан, что будет способствовать эффективности правового регулирования.
3. Определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием законопроекта
В целях выявления возможных условий для совершения коррупционных правонарушений и преступлений необходимо провести соответствующую экспертизу.
4. Определение наличия причин и условий для ущемления права на гендерное равенство в связи с принятием законопроекта
В законопроекте не заложены условия для ущемления прав на гендерное равенство. Законопроект не содержит условий для поощрения чисто мужской или специфически женской деловой и иной активности.
5. Определение перечня нормативных правовых актов, подлежащих уточнению при условии принятия законопроекта
Законопроект предусматривает внесение изменений и дополнений в конституционные законы «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», «О выборах в Республике Казахстан», «О Конституционном Совете Республики Казахстан».
6. Характеристика научной проработанности норм законопроекта, выработка научно-обоснованных предложений по улучшению законодательной базы
Проект предполагает установление начала и окончания исчисления срока в ряде конституционных законов. Поправки в конституционные законы носят конкретизирующий характер, в связи с чем замечаний и предложений по улучшению законодательной базы не имеется.
7. Выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права
Противоречий как по общеправовым принципам, так и по принципам соответствующей отрасли права не выявлено.
Предметы и методы правового регулирования разных отраслей права корректно учтены. Не предполагается введение норм, абсолютно противоположных отношениям, регулируемым законопроектом.
8. Выявление явного или скрытого ведомственного либо группового интереса, обеспечиваемого законопроектом
Анализ законопроекта показывает, что в нем нет узковедомственных подходов и стремления обеспечить интересы исключительно каких-либо определенных групп. Предлагаемые изменения касаются практически всей сферы труда и социального обеспечения Казахстана, значительных групп его населения.
9. Получение ответов на иные вопросы, вытекающие из законопроекта
Разработчиками законопроекта иных вопросов перед экспертами не поставлено.
V. Выводы и предложения
Представленный на научную правовую экспертизу проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам исчисления конституционных сроков» может быть внесен на дальнейшее рассмотрение.
Письмо Научно-исследовательский институт государства и права имени Гайрата Сапаргалиева
от 27 декабря 2012 года № 01/4-6714/1
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На ваш № 8-1-42/И-4618 от 14 декабря 2012 года направляем заключение научной антикоррупционной экспертизы проекта Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам исчисления конституционных сроков».
Научно-исследовательский институт государства и права
имени Гайрата Сапаргалиева
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
научной антикоррупционной экспертизы проекта Конституционного
закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в
некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам
исчисления конституционных сроков»
1. Общие положения
Организация и/или лицо, привлеченное организацией, проводившее научную экспертизу - Научно-исследовательский институт государства и права имени Гайрата Сапаргалиева
Отрасли законодательства
020.000.000. Законодательство о государственном и общественном устройстве
Государственный орган - разработчик - Министерство юстиции Республики Казахстан
Предмет и цели научной антикоррупционной экспертизы
Целями анализа коррупциогенности проекта нормативного правового акта являются:
выявление в проекте нормативного правового акта коррупционных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) решений;
рекомендации по устранению коррупционных факторов и устранению (коррекции) коррупциогенных норм.
Предметом экспертизы являются нормы представленного законопроекта.
Наименование проекта нормативного правового акта - проект Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам исчисления конституционных сроков» (далее - законопроект).
Назначение проекта нормативного правового акта - законопроект разработан в целях реализации нормативного постановления Конституционного совета Республики Казахстан от 13 апреля 2012 года № 2 «Об официальном толковании норм Конституции Республики Казахстан по вопросу исчисления конституционных сроков».
Структура проекта нормативного правового акта - законопроект состоит из 2 статей и предусматривает внесение поправок в Конституционные законы Республики Казахстан от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», от 28 сентября 1995 года № 2464 «О выборах в Республике Казахстан», от 29 декабря 1995 года № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан».
2. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект нормативного правового акта, в том числе: оценка обоснованности и своевременности принятия проекта нормативного правового акта
Разработка и принятие представленного законопроекта обоснованны и своевременны и, следовательно, повышение эффективности правового регулирования в данной сфере не будет являться проблематичным.
3. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие нормативного правового акта, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия нормативного правового акта
Разработка проблемных вопросов, поднятых разработчиком законопроекта, не имеет аналогов в литературных источниках, интернет-ресурсах и носит национальный характер. Последствия от принятия законопроекта в случае учета замечания будут носить положительный характер.
4. Анализ предлагаемых проектом нормативного правового акта способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций, в том числе ответы на вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой.
Принятие законопроекта в данной редакции отвечает реальной потребности регулирования общественных отношений в данной сфере. В случае учета замечания, законопроект будет избавлен от дефектов, имеющих коррупциогенный потенциал. Поставленные вопросы перед научной антикоррупционной экспертизой актуальны и своевременны, требуют незамедлительного решения.
Документы, представленные для проведения научной экспертизы
Сроки проведения научной экспертизы
Сведения об экспертах, проводивших научную экспертизу
1. Административный директор Научно-исследовательского института государства и права имени Гайрата Сапаргалиева, к.ю.н. Асатов М.Ш.
2. Управляющий директор Научно-исследовательского института государства и права имени Гайрата Сапаргалиева, к.э.н. Сандрачук М.В.
3. Главный научный сотрудник, д.ю.н., профессор Мауленов Г.С.
4. Старший научный сотрудник, к.э.н., доцент Ахмедина Р.З.
5. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Габбасов А.Б.
6. Старший научный сотрудник, к.ю.н. Кысыкова Г.Б.
7. Эксперт Мухамеджанов А.О.
8. Старший эксперт Жанбурчинов Е.А.
Вопросы, поставленные перед научной антикоррупционной экспертизой
проектов нормативных правовых актов (замечания и рекомендации по
факторам коррупциогенности)
5. Нормы, способствующие совершению коррупционных
правонарушений
Системный анализ законопроекта, представленного на антикоррупционную экспертизу, свидетельствует о наличии в его содержании некоторых структурно-логических противоречий, которые после принятия законопроекта способны привести к созданию высоковероятных рисковых ситуаций коррупциогенного характера.
Речь идет о том, что в порядок исчисления конституционных сроков закладываются две противоречащих друг другу временные системы.
Так основу одной системы предлагается базировать на «рабочих днях», (пункт 4 статьи 6 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов»). В другом случае, дни предлагается исчислять «календарными днями», например, «... до десяти календарных дней» (абзац первый статьи 24 Конституционного закона Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан»). В принципе, указанное исчисление сроков имеет право на жизнь, если в каждом отдельном случае, при их определении, в нормах будет прописано, какие именно дни необходимо исчислять: календарные, рабочие, банковские и др. Отсутствие прямого указания на соответствующие дни может привести к их разночтению и толкованию по усмотрению, тем, кто будет принимать решение по конкретному вопросу (пункт 2 статьи 19 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов»). В этом кроется один из аспектов повышенного коррупциогенного риска.
Второй аспект риска скрывается под попыткой использования системы исчисления сроков и периодов, а также назначения соответствующих дат, в так называемой «месячной протяженности». Если рассмотреть структуру временной протяженности года, то в ней можно обнаружить семь месяцев, которые имеют протяженность 31 календарный день, четыре месяца с протяженностью 30 календарных дней и один месяц, насчитывающий 29 календарных дней. Эта структура приведена без учета, так называемого високосного года. В итоге протяженность года, равная 365 дням, не делится без остатка на 12 месяцев, а равняется 30.42 дням, т.е. в среднем, один месяц в году составляет 30.42 дня, что крайне неудобно для среднемесячного исчисления. Поэтому, когда в какой-нибудь норме законопроекта указывается «... в месячный срок...», то сразу же возникает вопрос: « А сколько же дней необходимо вкладывать в такой месячный срок - 30 или 31, а может - 29 дней?»
Использование системы «помесячного» исчисления требует придерживаться ее размерности и в длительности временных отрезков меньше месяца, как-то: «неделя», «декада» и т.д. Использование же вместе, комплексно, «подневного» и «помесячного» учетов продолжительности времени вносит разнобой и противоречивость в единообразное его исчисление, что предоставляет прекрасную возможность государственным служащим (должностным лицам) для манипулирования ими в целях достижения своих узкокорыстных целях. Следовательно, в предлагаемом законопроекте система учета продолжительности времени должна быть сведена к единой единице измерения - дню, который в свою очередь, должен иметь прилагаемое определение: рабочий, календарный, банковский, декретный и т.д.
Указанное экспертом противоречие по своим признакам подпадает под действие коррупциогенного фактора «Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права», поскольку содержит отсылки к основаниям, имеющим «размытые», субъективно-оценочные характеристики при принятии решения государственным служащим (должностным лицом). В таких случаях риск создания коррупционной ситуации сохраняется очень высоким. (М. Сандрачук)
В пункте 2 статьи 19 Конституционного Закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», указывается, что месячный срок для подписания законов Президентом Республики Казахстан исчисляется со дня получения Президентом Республики Казахстан закона и заканчивается в соответствующий день (число) следующего месяца. Если окончание срока приходится на месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в последний день этого месяца
Между тем, подобное изложение исчисления течения сроков является неоднозначным и не совсем оправданным. Более рациональным представляется исчисление месячного срока, исходя из тридцати календарных дней.
В пункте 2 статьи 19, пункте 1 статьи 20, абзаце втором пункта 2 статьи 36 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», абзаце втором пункта 3 статьи 69, абзаце втором пункта 3 статьи 85 Конституционного закона Республики Казахстан «О выборах в Республики Казахстан», абзаце первом статьи 24 Конституционного Закона Республики Казахстан «О Конституционном Совете Республики Казахстан», в целях однозначного правоприменения и толкования при исчислении месячного срока представляется необходимым исходить из тридцати календарных дней.
Системный анализ законопроекта позволил экспертам сформулировать
следующие рекомендации:
Абзац второй пункта 4 статьи 6 Конституционного закона Республики Казахстан от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» предлагается дополнить определением рабочих дней.
Так, под рабочими днями следует понимать дни, которые не являются выходными или праздничными (национальный и государственные праздники). Между тем, в подпункте 61) пункта 1 статьи 1 Трудового кодекса Республики Казахстан от 15 мая 2007 года № 251 под праздничными днями понимаются дни национальных и государственных праздников Республики Казахстан.
Согласно пункту 2 статьи 13 Трудового кодекса, в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, срок исчисляется в рабочих днях. В Трудовом кодексе достаточно четко регламентированы понятия выходных и праздничных дней, однако отсутствует определение рабочих дней.
В этой связи полагаем возможным регламентировать в Трудовом кодексе определение рабочих дней, указав, под ними следует понимать дни, которые не являются выходными или праздничными.
Предложения по устранению выявленных пробелов в рассматриваемом
законопроекте
Предложений не имеется.
Общая оценка последствий принятия проекта нормативного
правового акта в части возможности совершения коррупционных
правонарушений
В случае учета замечания риск совершения коррупционных правонарушений не возрастет.
Определение возможной эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями
В случае учета замечания эффективность борьбы с возможными коррупционными правонарушениями будет повышаться.
Выводы и предложения
1. В проекте Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам исчисления конституционных сроков» выявлено 1 коррупционное замечание, дана 1 рекомендация.
2. Представленный на научную антикоррупционную экспертизу проект Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам исчисления конституционных сроков» может быть внесен на дальнейшее рассмотрение с учетом замечания и рекомендации.
Обоснование несогласия
Министерства юстиции Республики Казахстан с выводами заключения научной антикоррупционной экспертизы проекта
Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные
законы Республики Казахстан по вопросам исчисления конституционных сроков»
(№ 01/4-6714/1 от 27 декабря 2012 года)
Письмо Министерство экономического развития и торговли Республики Казахстан Акционерное общество «Институт экономических исследований» от 20 декабря 2012 года № 41-15-02/1802
Министерство юстиции
Республики Казахстан
На письмо МЭРТ РК от 19 декабря 2012 года № 31-2-7/17588
Настоящим направляем оригинал заключения научной экономической экспертизы по проекту Конституционного Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам исчисления конституционных сроков».
Заключение
научной экономической экспертизы законопроекта